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Ohnmacht?
Grundlegendes zur rechtlichen Lage indigener Völker.

Text: Alexis Malefakis.

Sie wurden entdeckt und ausgebeutet, zurückgedrängt und marginalisiert, kolonisiert und gewaltsam assimiliert, ihrer Lebensgrundlage und ihrer Kultur beraubt und von ihrem Land vertrieben. Durch die Geschichte der indigenen Völker zieht sich der gewaltsame und blutige Kampf um ihr Land und ihr Leben wie ein roter Faden. Heute sind die Indigenen in nahezu allen Regionen der Welt die ärmsten Menschen am Rand oder gar außerhalb der Gesellschaft, die ihnen aufgrund ihrer unterlegenen Position die gleichberechtigte Partizipation an politischen Entscheidungen verweigert. So befinden sie sich weltweit in einem Zustand der Verletzbarkeit. Doch seit einigen Jahren gibt es eine wachsende Bewegung der indigenen Völker, die auf internationaler politischer Ebene um die Anerkennung ihrer kollektiven Rechte auf ihr Land und ihre kulturellen Eigenheiten kämpft.

Die Gesellschaft für bedrohte Völker geht in ihrem 43. Jahresbericht vom August 2006 von ca. 350 bis 400 Millionen Menschen aus, die als etwa 5.000 indigene Völker in 75 Staaten leben. Zu ihnen zählen neben den bekannteren indigenen Volksgruppen wie den Yanomami im Amazonasgebiet, den Aborigines Australiens oder den sogenannten Pygmäen Zentralafrikas, auch die Sámen Finnlands, die Bewohner der Andamanen und der Nikobaren im Indischen Ozean, die Chanten, Mansen und Nenzen Sibiriens oder die Odu und Tay Vietnams, sowie viele andere mehr, die eher selten in den Medien erwähnt werden. Auch wenn die Indigenen also auf dem gesamten Globus beheimatet sind, und sie in ihrem spezifischen Umfeld mit den unterschiedlichsten politischen und wirtschaftlichen Problemen konfrontiert sind, haben sie doch ein gemeinsames Anliegen: die Anerkennung ihres Rechts auf eine selbstbestimmte Lebensweise.
Doch gerade in dieser Forderung nach Selbstbestimmung sehen die Regierungen der sie beheimatenden Staaten eine Gefährdung ihrer Souveränität und ihrer territorialen Integrität. Nach dem internationalen Völkerrecht beinhaltet nämlich die volle Ausübung der Selbstbestimmung ein Recht auf eigene Staatlichkeit. Mit anderen Worten gesagt, die etablierten Staaten fürchten separatistische Bewegungen der Indigenen, sollte man ihnen ihr Recht auf Selbstbestimmung zugestehen. Doch in nur den wenigsten Fällen fordern Vertreter indigener Völker einen eigenen Staat. Grundsätzlich geht es ihnen um eine Selbstbestimmung im Sinne eines selbstgewählten Lebens, nach eigenen kulturellen Leitbildern, selbstverwaltet in ihren eigenen gesellschaftlichen Angelegenheiten, mit einem Recht auf die Ressourcen ihres traditionellen Territoriums.

Volk oder nicht Volk –- das ist hier die Frage.

Für die indigenen Völker ist diese Frage aufgrund der rechtlichen Konsequenzen, die sich aus ihrer Beantwortung ergeben, von essentieller Bedeutung. Denn die Identifikation der Indigenen als „Volk“ impliziert ihre Anerkennung als Rechtssubjekte des Völkerrechts. Somit stünde ihnen das Recht auf Selbstbestimmung zu, wie es im ersten Artikel der Charta der Vereinten Nationen dargelegt wurde. Daher fordern auch die Indigenen weltweit ihre Bezeichnung als „Völker“, nicht als „Bevölkerungen“, denn aus letzterer lässt sich kein rechtlicher Anspruch ableiten.
Der Volksbegriff im internationalen Völkerrecht entbehrt einer klaren Definition, doch lässt er sich aus der Entstehungsgeschichte des Völkerrechts begreifen. Da diese eng mit der Entstehung der modernen Staaten verbunden ist, gelten die Staaten als die originären Rechtspersönlichkeiten im internationalen Recht, das also primär zur Regulierung der Beziehungen zwischen Staaten dient. In diesem Kontext bezieht sich der Begriff „Volk“ auf die Gesamtheit der Staatsbürger, die ein Land bilden. Das Recht auf Selbstbestimmung der Völker in diesem Kontext zielt folglich auf die Souveränität der Staaten ab.
Doch als Staaten können die indigenen Völker ihrer Forderung nach selbstgewählter Lebensweise keinen Ausdruck verleihen, da ihre Gemeinschaften keine anerkannten Staaten im völkerrechtlichen Sinn, sondern — Ethnologen kennen das — anders geartete soziale Verbände darstellen. Wie sieht es aber mit den allgemein anerkannten Menschenrechten aus? Wird in den beiden Pakten von 1969 zu ihrem Schutz [1] nicht allen Völkern das Recht auf Selbstbestimmung zugesichert? Warum greift dieses Menschenrecht im Fall der Indigenen zu kurz?

Das Menschenrecht für Einzelkämpfer — Individuum vs. Staat.

Wenn in den Menschenrechtspakten von der Selbstbestimmung aller Völker die Rede ist, hat dies einen kolonialen Hintergrund: in den Prozessen der Dekolonisation wurden die zuvor als unterlegene „Eingeborene“ bezeichneten Menschen der Kolonien zum Staatsvolk der postkolonialen Staaten gemacht, das fortan selbstbestimmt, das heißt von Kolonialmächten unabhängig, sein politisches Geschick lenken sollte. Die ethnische Heterogenität der Bevölkerung des neuen Staates wurde mit diesem Begriff des „Staatsvolkes“ zumeist geleugnet. Der Volksbegriff der beiden Menschenrechtspakte geht also ebenfalls von einem Staatsvolk als Träger des Rechts auf Selbstbestimmung aus.
Und Trotzdem: die universell gültigen Menschenrechte sollen die Grundlage für den Anspruch der Indigenen auf ihre spezifischen Rechte darstellen. Diese Rechte sind vor allem kollektiver Natur, d.h. ihre Wahrnehmung ist nur im Kollektiv sinnvoll, wie das Sprechen einer eigenen Sprache, die Ausübung einer Religion, die Fortentwicklung der eigenen Kultur, und so weiter. Doch gerade dieser kollektive Aspekt der Forderungen indigener Völker kann durch die bestehenden Rechtsinstrumente zum Schutz der Menschenrechte nicht getragen werden.

Dies hat seine Ursache in der Konzeption der Menschenrechte als Rechte jedes einzelnen Menschen. Der Grundgedanke der Menschenrechte ist der Schutz des souveränen Individuums vor Eingriffen in seine Freiheit durch den Staat. Er wurde als Antwort auf unzählige Unrechtserfahrungen durch Kriege, Absolutismus und die Perversion der Machtausübung totalitärer Staaten entwickelt. Das Rechtssubjekt der Menschenrechte ist folglich der Einzelmensch. Seine Rechte gegenüber dem Staat sollen keiner Gemeinschaft untergeordnet, durch kein Kollektiv wie ein „Volk“ vermittelt sein.
So sitzen die Indigenen mit ihren Forderungen rechtlich zwischen den Stühlen: an das internationale Völkerrecht können sie sich nicht wenden, da hier anerkannte Staaten und ihre Staatsvölker zu Wort kommen. Indigene Völker aber sind eigenständige Kollektive innerhalb eines bestehenden Staates, der kein Interesse daran hat ihre Forderung nach Selbstbestimmung zu unterstützen. Im Menschenrechtsschutz können sie ihre Forderungen nicht geltend machen, da sie kollektive Rechte fordern, die im Schutz der Individualrechte nicht vorgesehen sind.
Es bedarf also neuer Rechtsinstrumente, die auf die spezifischen Forderungen indigener Völker eingehen, und die dem kollektiven Charakter der zu ihrem kulturellen und physischen Überleben notwendigen Rechte Rechnung tragen.

Langsam mahlen die Mühlen –- die Vereinten Nationen und die Indigenen.
Erst 1969 wurde man in den Gremien der Vereinten Nationen auf die spezielle Problematik der indigenen Völker der Welt aufmerksam, als der Sonderberichterstatter der Unterkommission zur Verhinderung von Diskriminierung und zum Schutz der Minderheiten, Hernan Santa Cruz, in seiner Studie zur „Rassendiskriminierung auf politischem, wirtschaftlichem, sozialem und kulturellem Gebiet“ klarstellte, dass die besondere Lage der Indigenen nicht im Rahmen der Minderheitenproblematik angemessen dargestellt werden könne. Er forderte eine umfassende Untersuchung der besonderen Situation der Indigenen weltweit, mit der der Kubaner Alfonso Martinez Cobo beauftragt wurde. Cobo kam nach intensiven Recherchen bei zahlreichen indigenen Völkern in aller Welt zu dem allgemeinen Schluss, dass die existierenden Menschenrechtsnormen für diese besonderen Umstände der indigenen Völker nicht ausreichend sind. Als Reaktion auf dieses Ergebnis wurde eine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, deren besondere Aufmerksamkeit die Ausarbeitung von internationalen Rechtsstandards sein sollte, durch die, unter Berücksichtigung der vielfältigen und unterschiedlichen Lebensweisen indigener Völker, deren spezielle Rechte geschützt und gefördert werden sollen. 1982 fand das erste der jährlichen Treffen der Working Group on Indigenous Populations in Genf statt.
Seither hat die Arbeitsgruppe an einem Deklarationsentwurf über die Rechte indigener Völker gearbeitet. 24 Jahre später konnte man sich endlich auf einen Entwurf einigen, der am 26. Juni 2006 durch den Menschenrechtsrat (der im Juni 2006 die Menschenrechtskommission ablöste) angenommen wurde, und zur Verabschiedung dem wichtigsten Entscheidungsträger innerhalb der Vereinten Nationen, der Generalversammlung, empfohlen wurde.
Durch den Deklarationsentwurf sollten die Lücken im bestehenden Menschenrecht geschlossen und insbesondere der kollektive Charakter der indigenen Rechte ausformuliert werden. Der Entwurf stellt eine absolute Neuerung im System der Vereinten Nationen dar, da hier, anders als bei der Formulierung der Rechtsinstrumente zum Minderheitenschutz, Vertreter indigener Völker selbst an den Prozessen der Normensetzung beteiligt waren.

Zentrale Themen des Deklarationsentwurfes über die Rechte indigener Völker sind [Fußnote 2]: 1. Die Anerkennung der besonderen emotionalen und spirituellen Beziehung der Indigenen zu ihrem Land. In der zentralen Problematik der Landrechte und der Rechte an den Ressourcen des Landes wird den indigenen Völkern das Recht zugesprochen, das Land und das Territorium, sowie die darauf befindlichen natürlichen Ressourcen zu besitzen und zu nutzen. Artikel 27 anerkennt die besonderen traditionellen Formen des Landbesitzes und der Weitergabe dieses Besitzes. 2. Die politische Forderung nach Selbstbestimmung und Autonomie. Diese beinhaltet das Recht auf die Erhaltung der eigenen politischen, juristischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Institutionen, sowie die freie und kollektive Entscheidung über die Zukunft. Gerade die Forderung nach Selbstbestimmung ist Inhalt kontroverser Debatten zwischen Regierungen und Vertretern indigener Völker. 3. Die kulturelle Integrität indigener Völker: die Beibehaltung, Ausübung und Weiterentwicklung ihrer Kultur, der Schutz ihrer kulturellen Identität. Dies umfasst ihre Religion (Artikel 12), ihre Sprache und orale Tradition (Artikel 13) und ihre eigenen Bildungssysteme, insbesondere auch die Pflege ihrer eigenen Sprachen (Artikel 14). Die Wiederbelebung der eigenen Traditionen und der eigenen Sprachen als Ausdruck einer eigenen kulturellen Identität ist oberste Priorität vieler indigener Völker. 4. Die Deklaration nimmt zudem bezug auf die Selbstverwaltung indigener Völker und gesteht ihnen das Recht zu, ihre Zugehörigkeit zur indigenen Gruppe selbst zu bestimmen. Dies darf natürlich nicht bedeuten, dass ihnen das Recht auf die Staatsbürgerschaft des Landes, auf dessen Gebiet sie leben, verweigert wird (Artikel 33). Artikel 34 betont das Recht indigener Völker zur Schaffung ihrer eigenen Institutionen gemäß ihren Bedürfnissen, sowie eigene Sitten und Bräuche, Gesetze und Gesetzessysteme zu entwickeln. Besonders den durch internationale Grenzen getrennten indigenen Völkern wird das Recht anerkannt, über die Staatsgrenzen hinweg Beziehungen zu unterhalten. Dies trifft zum Beispiel auf die Saami Norwegens und die Inuit in Alaska zu .

Doch mussten sie im Verlauf der Jahrzehnte dauernden Ausformulierung etliche Abstriche in ihren Forderungen machen, um dieses Dokument am Ende möglichst unbeschadet durch die verschiedenen Entscheidungsebenen der Vereinten Nationen zu bringen. Letzten Endes müssen die Mitglieder der Generalversammlung darüber entscheiden, und hier sitzen ausschließlich Vertreter der Staaten, die, wie bereits angedeutet, mit vielen Forderungen so ihre Probleme haben. Doch selbst nach der Verabschiedung der Deklaration durch die Generalversammlung wird sie keinen rechtlich bindenden Charakter für die Staaten haben, sondern eben lediglich deklaratorischen. Doch als international anerkannter Standard für die Rechte indigener Völker wird sie dennoch einen Referenzpunkt für die innerstaatlichen Gesetzgebungen derjenigen Länder darstellen, auf deren Gebiet indigene Völker zuhause sind. Für die Durchsetzung der Rechtsforderungen der Indigenen auf der Ebene der internationalen Staatengemeinschaft bleibt weiter offen, ob dem deklaratorischen Dokument die Ausarbeitung völkerrechtlich bindender Konventionen folgen wird. Doch hier liegt das Problem weiterhin in der Schwierigkeit, die vielfältigen rechtlichen Bedürfnisse der vielen unterschiedlichen indigenen Völker in aller Welt auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, und sie anschließend im Spannungsfeld zwischen dem Recht auf Selbstbestimmung der indigenen Völker und der Souveränität der Staaten durchzusetzen.

Völker ohne Völkerrechte — die ILO Konvention 169.

Ein völkerrechtlich bindendes Dokument stellt dagegen die 1989 verabschiedete Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation oder kurz: ILO) dar. Diese Konvention der 1919 gegründeten Sonderorganisation der Vereinten Nationen stellt die Revidierung der bereits 1957 in Kraft getretenen Konvention 107 dar. Zwar war dieses Dokument, das aus dem Schutz der Rechte indigener Arbeitnehmer entstanden war, bis in die 1980er Jahre das einzige, in dem überhaupt von den Belangen der Indigenen die Rede war. Doch war die Tendenz dieser Übereinkunft noch die Lösung der Probleme der Indigenen durch deren Assimilierung in die dominanten Gesellschaften. Diese paternalistische Haltung gegenüber den indigenen Völkern sollte sie zwar vor Diskriminierung (primär auf dem Arbeitsmarkt) schützen, doch bedeutete sie in der Praxis die Auslöschung indigener Lebensweisen. Durch die vermehrte Teilnahme indigener Bewegungen am Diskurs zu den Menschenrechten und zu ihren eigenen Rechten wuchs der Druck, diese als anachronistisch geltende Konvention 107 zu revidieren.
Die Konvention 169 distanziert sich eindeutig von der paternalistischen Philosophie der Vorgängerkonvention. Doch obwohl das der neuen Konvention zugrundeliegende Prinzip die Selbstverwaltung und die Selbstbestimmung sein soll, so muss doch kritisch angemerkt werden, dass gleich zu Beginn der Konvention 169 die Reichweite der Selbstbestimmung entschieden eingegrenzt wird. Denn hier wird die Verwendung des Begriffs „Volk“ so eingeschränkt, dass sich daraus keine völkerrechtlichen Rechtsansprüche ergeben sollen:

„The use of the term ,peoples’ in this Convention shall not be construed as having any implications as regards the rights which may attach to the term under international law.“ (Artikel 1 Ziffer 3 der ILO Konvention 169)

Auch im weiteren Text der Konvention wird der Begriff der Selbstbestimmung konsequent vermieden, so dass sich keine separatistischen Bewegungen indigener Völker auf die Konvention berufen können.
Dagegen nimmt die Konvention ausdrücklich bezug auf die Partizipation indigener Völker an den Prozessen und Entwicklungen, durch die die Lebensumstände, die Arbeitsbedingungen, die gesundheitliche Versorgung und das Bildungsniveau gesteigert werden sollen. Neben dieser Partizipation und dem Recht der Indigenen auf ihre kulturelle Integrität, ist zentrales Thema der Konvention das Recht der indigenen Völker auf ihr Land. In Artikel 13 der Konvention wird die besondere emotionale und spirituelle Beziehung der indigenen Völker zu ihrem Land bestätigt, und die Bedeutung, die dieses Land neben dem wirtschaftlichen Aspekt auch für die Kultur der Menschen hat.
Die Konvention 169 stellt also eine völkerrechtliche Antwort auf die Forderungen der indigenen Völker dar, doch spiegelt sie zugleich die Spannungen um diese Forderungen wider. Denn die Einschränkung der Selbstbestimmung indigener Völker verkürzt die Reichweite aller in der Konvention dargelegten Rechte –- zugunsten der Staaten, von deren gutem Willen die Indigenen weiterhin abhängig bleiben.

Zwischen den Stühlen.

Die ILO Konvention 169 und der Deklarationsentwurf der Vereinten Nationen versuchen der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Indigenen ihre Rechte auf kollektives Leben als eigenständiges Volk in der Dichotomie von Staat und Individuum nicht einfordern können. Ihre soziopolitischen Organisationsformen erfüllen nicht die Kriterien der Staatlichkeit, die in der westlichen Geschichte verwurzelt und in der internationalen Politik bestimmend sind. Zwar gelten auch für Angehörige indigener Völker die allgemein gültigen und anerkannten Menschenrechte –- in der Theorie zumindest. Doch sind diese Individualrechte eben nicht ausreichend, um das kulturelle Leben, das logischerweise nur im Kollektiv gelebt und fortentwickelt werden kann, zu gewährleisten.
Die Anerkennung einer distinkten Gruppe innerhalb eines Staates, die für sich ein selbstbestimmtes Leben fordert, ist eine Herausforderung an unser Konzept der Staatlichkeit. Und die Tatsache, dass die indigenen Völker in den meisten Fällen eine längere Geschichte auf ihrem Land haben, als die dominante Gesellschaft, deren gutem Willen sie ausgeliefert sind, macht eine Bezeichnung dieser Menschen als ethnische Minderheiten moralisch inakzeptabel.
Ihre Rechte auf ihr Territorium und auf ihr selbstbestimmtes Leben nach ihren eigenen kulturellen Werten und Leitbildern müssen, ebenso wie die allgemein anerkannten Menschenrechte, als vor-staatliche Rechte akzeptiert werden, die ihnen naturgemäß zustehen. Der Staat wie wir ihn kennen kam viel später.
Die Prozesse zur Normenfindung und zur rechtlich bindenden Formulierung dieser Standards sind im Bereich der Menschenrechte und des Völkerrecht langwierig.
Im Bereich der Rechte indigener Völker ist der Weg zu einer effektiven Umsetzung der Vorstellung indigener Völker von ihren Rechten noch ein quälend langer.
Dies liegt natürlich auch daran, dass „die indigenen Völker“ als solche gar nicht existieren. Es handelt sich vielmehr um einzelne Völker in verschiedenen Ländern und auf verschiedenen Kontinenten, die von spezifischen Situationen unterschiedlich bedroht werden.
Während die Huaorani Ecuadors gegen Holzfirmen und internationale Ölkonzerne auf ihrem Gebiet kämpfen müssen, versuchen die Tuareg der afrikanischen Sahara ihre nomadische Lebensweise mit ihrem lebenswichtigen Karawanenhandel über die Grenzen Malis, Nigers und Algeriens hinweg aufrechtzuerhalten. Während die Jarawa im Indischen Ozean Wilderern und Siedlern auf ihren Inseln gegenüberstehen, kämpfen die Khoi-San Botswanas um den Zugang zu ihrem traditionellen Lebensraum in der zentralen Kalahari.
Gemeinsam haben diese Menschen, dass sie aufgrund ihrer Geschichte zu den benachteiligten, ausgebeuteten und entmachteten Völkern gehören, die der weltweiten Entwicklung zu immer größeren und immer mächtigeren politischen und wirtschaftlichen Konglomeraten bislang ohnmächtig gegenüberstehen. Und während die Weltgemeinschaft nur zögerlich und mit Widerwillen Zugeständnisse an die Indigenen macht, zögert die von der Politik gedeckte Wirtschaft keinen Augenblick, den Raubbau an den natürlichen Ressourcen gegen den Willen der indigenen Völker mit aller Gewalt fortzusetzen.

Fußnoten:
1: Dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte und dem Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.
2: Die angeführten Rechte aus dem Entwurf sind nur exemplarisch und sollen die allgemeine Tendenz dieser Deklaration veranschaulichen. Den gesamten Entwurf findet ihr im Internet: www.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/declaration.doc